PFI、地方独立行政法人化...大阪中之島美術館に見るこれからの美術館の姿

「PFI（プライベイト・ファイナンス・イニシアティブ）」とは何か？

──大阪中之島美術館は美術館として初めてPFIコンセッション方式で運営されます。PFIは空港や刑務所、公園の整備（建設）事例が一般的に知られ、近年は水道事業への導入が各地で賛否を巻き起こしています。ただ美術館・博物館に関しては2003年に創設された指定管理者制度に比べてそれほど導入されていませんでした。それがここ数年、大阪中之島美術館にように取り入れる館が出て、例えば2025年に開館予定の鳥取県立美術館はPFIの手法でつくられます。改めてどのような制度か気になるのですが、まず現状を教えていただけますか。

　国内の博物館・美術館におけるPFI導入状況の正式な統計はまだないようです。内閣府の調査（2020年3月現在）によると、PFI事業の実施方針を公表した施設は「まちづくり」「健康と環境」など8分野の計818件。うち「教育と文化（社会教育施設、文化施設、等」は276件と総数の約3分の1を占める最多分野です。ただ調査のくくりが広いので博物館・美術館の件数はわかりません。文化施設より学校や図書館といった教育施設が大規模改修等の際に導入したケースが多いのではないでしょうか。ミュージアム系でピックアップすると、PFIを最初に導入したのは2003年に開館した神奈川県立近代美術館葉山館（＊1）。2007年に海上自衛隊が発注者の海上自衛隊呉資料館てつのくじら、2008年には仙台市天文台がPFIの手法で開館しています。近年は福岡市美術館（2019年リニューアル開館、＊2）、青森県弘前市の弘前れんが倉庫美術館（2020年開館、＊3）、大阪中之島美術館、建設中の鳥取県立美術館（＊4）の事例があります。

──PFIの事業方式はコンセッションやBTOなど様々です。どのような違いがあるのでしょうか。

　PFIは1990年代前半に英国で発案された公共事業の手法で、国内では根拠法のPFI法（民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律）が1999年に施行されました。もともとは民間の資金による施設建設を伴うものでしたが、2011年の法改正により建設は伴わず運営権だけを民間に譲渡するPFIコンセッション方式ができました。他の事業方式をざっくり説明すると、PFI-BTOは民間が施設を建設（Build）し発注者（公共）に所有権を移管（Transfer）したうえで運営（Operate）を担います（神奈川県立近代美術館葉山分館、海上自衛隊呉資料館、鳥取県立美術館）。民間が建設して所有権は移管せずに運営し、契約期間終了後に施設を公共に戻すのがPFI-BOT（仙台市天文台）。この場合、施設は民間所有になるので事業税はかかりますが、維持のための改修や補修工事を弾力的に行える可能性があります。PFI-ROは、民間事業者が施設改修（Rehabiliate）と運営のいずれも担う方式で、すでに建物がある福岡市美術館や弘前市れんが倉庫美術館で採用されました。総体的に見てミュージアム分野の導入はまだ多くないと思います。

──導入が少なかったのはなぜでしょうか。

　大きな理由は、博物館（美術館や天文台等を含む）は博物館法で学芸員を置くと定められ、それとの整合性が難しいと考えられたからでしょう。いま都道府県や政令指定市が博物館・美術館を新設することはほとんどないので、建設を伴うPFIはそもそもあまり出番がありません。あるとすれば移転や改築などのタイミングですが、その場合も前から運営組織はあり、自治体直営なら公務員、運営委託なら文化財団等の職員である学芸員がすでにいます。そうした課題をクリアできるひとつの方式が、今回の大阪中之島美術館の事例なのです。大阪中之島美術館の事例では、建設を伴わないPFIコンセッションに基づき、運営権は民間企業である特別目的会社「株式会社大阪中之島ミュージアム」が担っています。そして、並行して学芸員が所属する地方独立行政法人「大阪市博物館機構」を大阪市が設立しました。そして、この地方独法から民間の特定目的会社に学芸員が出向するかたちになっています。このような、緻密に考案された二重の仕組みによって、美術館のコンセッションが可能となっているのです。

PFIのメリットとデメリット

──政府は民間の事業機会が増えるPFIに力を入れ、岸田文雄首相は今後10年間で事業規模を30兆円に拡大する目標を掲げています。文化施設にもコンセッション導入を広げる方針ですが、博物館や美術館でも増えそうですか。

　それほど増えないでしょう。なぜならPFIには幾つかのハードルがあるからです。まず実施するまでの事務量が非常に多い。本来行政が行う業務を民間に委任するので契約で事細かに決める必要があり、事前の手続きが非常に大変です。大体の自治体は外部にアドバイザリーを依頼して手続きを行いますけれど、それでも負担は大きい。首長を含め自治体側に強い意欲と高い能力が求められます。

　PFIは利用料金というインセンティブ（意欲を引き出す誘因）を民間に供与するので、収益性が過度に優先される懸念もあります。これは極端な譬えですが、ドラえもん展のような人気展を美術館で年中行えば家族連れなどより多くの人が訪れ、事業者は収益を上げやすくなります。いっぽうで、学術的・美術的には重要でも集客性は期待できない展覧会は、開催されない／開催されにくくなる恐れは明らかにあるでしょう。同様の懸念は指定管理者制度にも当てはまりますが。

──過度な収益優先に歯止めをかける方策はありますか。

　例えば学術性が高い展覧会を行うようにPFIや指定管理の契約に盛り込むことは可能かと思います。ただし、そうすると行政側が学術的観点から業績を評価する必要が生じることになります。このように考えると、経営を民間に委ねたうえで、収益優先に歯止めをかけることは現実的には難しいのではないでしょうか。

──PFIのメリットは、「公共施設等の建設、維持管理、運営等を民間の資金、経営能力及び技術的能力を活用して行う」、そのことにより「国民に対して、安くて質の良い公共サービスが提供される」（内閣府HPより）とされています。

　いずれもPFIや指定管理者制度が包括される概念「PPP」（官民協調による公共サービスの提供）の利点だと言われていることです。理論上はその通りですが、本当にそうかと思わなくもありません。PFIは資金調達から民間が担うので良いこと尽くしのようですが、当然タダではありません。単純に言うと、建設費も運営費もすべてローン返済のように行政が支払うので、当座の資金がいらないにすぎない。それだけだと双方にメリットはありませんが、からくりがあって民間は利潤を上げられる仕組みになっています。

　PFI事業で重要な考え方に「VFM」（Value for Money）があります。同一水準のサービスをより安価に、もしくは同一価格でより上質なサービスを提供できるという意味で、従来方式に比べて総事業費が削減できる割合を指します。サービスには施設建設も含まれます。日本は公共調達制度があるので、国や自治体が施設を発注する従来方式だと入札で業者間の価格面での競争は限定的になりますが、事業者が発注者のPFIは、民間の競争原理が働き建設費を抑えることが可能になります。すなわち、PFIを導入するとVFMが生じるのは、民間の創意工夫が発揮されるという面もあるのでしょうが、そもそも建設費をより安くできるからなんですね。PFIのメリットとされる事柄を鵜呑みにせず、中長期的な視点で精査するべきだと考えています。早い段階で導入したミュージアムは、契約が終了する施設がそろそろ出てきますから今後検証が必要でしょう。

──PFIと指定管理者制度は何が違うのでしょうか。PFIのほうが契約期間は長いようですが。

　元々は施設整備を伴うPPPがPFIで施設整備を伴わないPPPが指定管理者制度だと理解されていましたが、法改正で建設を伴わない施設の維持管理・運営もPFIで可能になったので、大きな違いはありません。ただし、PFIの場合、民間事業者が施設を所有しているケースが多く、その場合、民間企業の自主判断によって、機能の向上等を目的とした施設への投資が可能となります。いずれにしても、事業者が施設建設だけなく運営も担うPFIなら指定管理者制度をセットで導入する必要があります。また、採算性の観点などからPFIは20年、30年といった長期契約が前提になります。この点も指定管理者制度とは大きな違いです。

──PFIは事業者が破綻する危険をはらんでおり、失敗するケースも出ています。

　海外の事例で象徴的なのは1996年に英国・リーズ市に開館した王立武具博物館。「美術手帖」ウェブ版の連載「ミュージアムの終活（または再生）」でも紹介しましたが、PFI-BOT方式でつくられたものの、運営企業が経営破綻し官の直営に戻りました。国内では文化施設ではありませんが、ごみ焼却場から出る余熱を利用した健康施設「タラソ福岡」のケースが知られています。福岡市が施設建設と運営を公募して2002年に開業しましたが、最初の事業者が経営破綻し、一時閉鎖に追い込まれました。

　2つの失敗事例で共通するのは、来館者数の「見込み違い」です。王立武具博物館の場合、収支を合わせるには少なくとも年間55万人の来館者が必要でしたが、実際は大幅に下回りました。PFIは行政がコンペティションを行い、端的に言えば「より安く公共サービスを提供できる」、すなわち、「税金の投入がより少なくて済みそうな」事業者を選定します。コンペはＶＦＭだけでなく提案内容などを基に審査が行われますが、〝バラ色の絵〟を描いた事業者の方が勝ちやすい構造は否めません。しかし企画段階では、施設にどの程度来館者が来るかは誰にも確実なことはわからず、そのことは今回のコロナ禍で多くの人が実感したと思います。PFIを含むPPPは原理的に〝バラ色の絵〟を描くほど事業者はコンペに当選する確率は高まりますが、同時に破綻リスクも高まってしまう。そんなパラドックスがあるのです。事業者が立ち行かなくなると、公共サービスは停止したり滞ったりします。そもそも需要が変動するリスクがある公共事業の「需要リスク」を民間に肩代わりさせていいのかは疑問です。

ミュージアムの地方独法化がもたらすもの

──大阪市は2019年に全国初の美術館・博物館の地方独立行政法人「大阪市博物館機構」を設立しました。大阪中之島美術館など市立6館が傘下にあり、各館へは機構の学芸員が出向して学芸業務を行います。2021年3月まで独立行政法人・国立美術館理事を務めた太下教授は、どうご覧になりますか。

　大阪市の場合、PFI導入という点よりも地方独立行政法人を設立したことがポイントだと思います。地方独法はメリットがいろいろ考えられますから。まず組織として継続的にミュージアムの運営に携わりますので、PFIや指定管理等の運営期間が限定されないので学芸員を安定的に雇用でき、長期的視点に立った人材育成が可能になります。展覧会の企画や事業も中長期的な継続性が担保され、戦略的な投資がしやすくなります。また、美術作品や資料の寄託者は、学芸員との信頼関係で所蔵品を館に預けます。館が自治体直営から民間委託に切り替わった時に寄託品を引き上げた例もあるので、コレクションの継続性を損なわないためにも地方独法は有効でしょう。ただ国の独立行政法人全般の場合は、国費から措置される運営交付金に毎年度「効率化係数」が適用され、漸減していく問題があります。各法人は経費削減を行い減額分に対処しますが、それにも限界があることが近年の研究で指摘されています。

　大阪中之島美術館は、民間資金が事業を動かすPFIと学術的メリットがある地独法を組み合わせた、良く考えられた制度設計だと思います。美術館を取り巻く環境が厳しさを増すなかで、よくぞ新しい美術館をつくったと感心するし、その意味で明るいニュースですね。

──ミュージアムの地方独法化は、他自治体でも進むでしょうか。

　あっても不思議はありませんが、もう少し時間はかかるでしょう。自治体が新しい組織をつくるのはとても大変ですから。先ほど言ったことと同様ですが、地方独法を新たに設置するためには、首長の強いリーダーシップと、担当職員の高い能力が必要となるでしょう。

──最後に美術館全般の将来に関する考えをお聞かせください。コロナ下で美術館は2年以上も活動が制限されてきたいっぽう、入館事前予約の定着やデジタル化などの新しい動きが出ています。ポストコロナを考えた時、注目している動きはありますか。

　多くの方がすでに言われていますが、美術館はいわゆる大規模な「メディア展」（ブロックバスター展）と決別する時期がきていると思います。かつてメディア展はマス媒体の社会貢献とプロモーションを兼ねていましたが、近年の本業の低迷に伴い採算性が厳しく言われ、集客・集金重視傾向が強まっていました。民間企業のメディアが国公立美術館のスペースを借りて収益を得る構造自体が、今後問題視される可能性があります。

　ブロックバスター展に頼らない集客で有望なのは、訪日外国人の文化観光ですね。国が力を入れるのは一理あって、例えば日本人が海外旅行すると普段美術館に行かない人もルーヴル美術館や大英博物館は訪れます。このことの裏返しで、海外の方が各地の美術館に足を運ぶことはますます増えるはずです。情報提供の方法やチケット購入する際の利便性の向上などバリアはまだありますが、いずれも解消可能です。

　デジタル化もさらにやっていくべきでしょう。コロナ前は年間約3000万人が来館したアメリカ・スミソニアン博物館は、今後5年間に年間10億人がコレクションにリーチする目標を立てました。スミソニアンは3DやARなど多彩なデジタル手法で発信を行っており、年間目標の10億人はリアル（来館者）とデジタル（利用者）を合わせた数値です。オランダのアムステルダム国立美術館は、所蔵作品の大半の画像をパブリック・ドメインでオンライン公開し、企業を含め利用者は画像を自由に使うことができます。館の認知度は世界的に高まるし、オランダを旅行した時に同館を訪れたくなる人もいるでしょう。社会の中で美術館が存在感を持ち続けるためには、コレクションと利用者の関係性の構築を、デジタル面も含めてもっと考えていくべきだと思います。

＊1──学芸業務は県が実施。PFI事業者の契約期間は2033年3月まで。
＊2──学芸業務は市が実施。PFI事業者の契約期間は2034年3月まで。
＊3──PFI事業者が学芸業務も担い、契約期間は2035年3月まで。
＊4──学芸業務は県が実施。PFI事業者の契約期間は2040年３月まで。